| TUDÓSÍTÁS |
|
|
Az Országgyűlés 1996 márciusában - nagy többséggel - egy Európában példa nélkül álló törvényt fogadott el az önkormányzatok adósságainak rendezéséről. Csak arról folyt komolyabb vita, hogy az önkormányzati tulajdonú kórházak is a törvény hatálya alá tartozzanak-e.
Az akkor még többségbe került ellenzők arra hivatkoztak, hogy az intézmények csődjéért nem tehetők felelőssé a tulajdonosok, mert működési költségeiket az Egészségbiztosítási Alapból fedezik, és annak mértékére az önkormányzatoknak nincs befolyásuk, továbbá a finanszírozási szerződések megkötésekor sem kerülnek alkupozícióba. Mondták, az önkormányzatok felelőssége csak a fenntartásra és a beruházásokra terjedhet ki, a működésre nem. Miután 1997-ben igen sok kórház adósodott el, ismét felvetődött a kérdés, vajon az önkormányzatok valóban mindent megtesznek-e a tulajdonukban lévő intézmények fizetőképességének fenntartásáért, adósságaik csökkentéséért?
Mit tehet egyáltalán egy önkormányzat kórháza fizetőképességének megtartásáért? Először is kinevezi a kórház vezetőit, jóváhagyja költségvetését, és dönthet az intézmény működési köréről és szervezetéről. Ezek azok a szempontok, amelyek alapján 1997 végén a parlament az önkormányzati csődtörvény hatályát kiterjesztette az egészségügyi intézményekre is. A törvényhozók szándéka elsősorban a figyelemfelhívás volt, amit bizonyít, hogy egy év felkészülési időt hagytak. A törvény hatálya 1998. december 1-jétől terjed ki az önkormányzati tulajdonú egészségügyi intézményekre is. (A jogszabályt az egyik önkormányzati érdekszövetség beadványa nyomán az Alkotmánybíróság még vizsgálja.)
Szakértők szerint a rendelkezés gazdasági szempontból beváltotta a hozzá fűzött reményeket. Azt tapasztalták, hogy a tulajdonosok jobban odafigyelnek intézményükre, a problémák orvoslásakor már nem hagyatkoznak kizárólag az OEP-től felvehető, tartós megoldást egyébként sem biztosító finanszírozási előlegre, hanem időben beavatkoznak az intézmények működésébe: válságmenedzsert neveznek ki, lecserélik a menedzsmentet, racionálisabb gazdálkodást, létszámcsökkentést, egységek bezárását rendelik el.
Mi történik, ha ezek a lépések elmaradnak, illetve hatástalannak bizonyulnak?
Adósságrendezési eljárás akkor kezdeményezhető, ha az önkormányzat vagy bármely költségvetési intézménye elismert tartozását - például egy gyógyszerszállító cégnek - 60 napon belül nem egyenlíti ki, illetve, ha jogerős bírósági határozatban foglalt fizetési kötelezettségét nem teljesíti. Ilyen eset lehet, ha nem fizetik ki a bíróság által megítélt elmaradt kórházi ügyeleti díjakat.
Mivel jár az önkormányzati adósságrendezési eljárás?
Előre bocsátható, hogy rendkívül kellemetlenül hat egy település vagy egy megye életére, mivel a hitelező kezdeményezésére megindított eljárás első pillanatától kezdve jelentősen csorbulnak az önkormányzat gazdálkodási jogosítványai. A jogkövetkezmények szempontjából közömbös, hogy a csődeljárást egy rossz beruházási döntés vagy a kórház gyógyszerszállítói felé fennálló adósság váltotta-e ki, az intézkedések kiterjednek a teljes önkormányzati intézményhálózat gazdálkodására. Ez jelentheti azt is, hogy például a kórház adóssága miatt be kell zárni egy zeneiskolát, egy műszakossá szűkíteni a könyvtár nyitva tartását, be kell szüntetni az iskolai úszásoktatást, elhalasztani egy már megkezdett szennyvízberuházás befejezését. A következmények tehát érzékenyen befolyásolják a lakosság életkörülményeit, és így igen erősen hatnak a helyi politikára.
A bíróság által kirendelt pénzügyi gondnok az önkormányzat, illetve intézményei bármely gazdasági, gazdálkodási és pénzügyi döntését megvétózhatja. A munkáltatói jogon túl valamennyi jog őt illeti meg, ellenjegyzése nélkül nem köthető meg semmilyen szerződés, nem fizethető ki egyetlen számla sem. Gyakorlati nyelvre fordítva ez azt jelenti, hogy egy megyei közgyűlés elnöke saját hatáskörében egy kétezer forintos útiszámla kifizetéséről sem dönthet.
Az eljárás megindítása után nyolc nappal a pénzügyi gondnok elnökletével, a polgármester, a jegyző, néhány képviselő és intézményvezető, kórházi csőd esetén a MEP képviselőjének részvételével megalakul egy adósságrendezési bizottság, amely valamennyi lényeges döntési jogkört átvesz az önkormányzat képviselő-testületeitől és intézményi vezetőitől. A pénzügyi gondnoknak e bizottság döntéseivel szemben is vétójoga van. A bizottság első feladata a válságköltségvetés elkészítése. Meglehet, egy gyógyszerszámla miatt indult az eljárás, a következmények mégis kihatnak a teljes gazdálkodásra, takarékosabban kell működnie minden intézménynek, így az iskoláknak, múzeumoknak, óvodáknak, a helyi közlekedési vállalatnak vagy színháznak is.
Ezt követően egy, a kilábalás útját előkészítő reorganizációs programot készítenek, amelynek keretében egyezséget kell kínálni a hitelezőnek. Az egyezség megkötése minden érintettnek érdeke, ugyanis, ha 210 nap alatt nem születik meg, következik a bírósági vagyonfelosztás. Ennek keretében a bíróság dönt a rendelkezésre álló ingó és ingatlan vagyontömeg, illetve az eladásukból befolyó pénz felosztásáról. A pénzügyi gondnok teljhatalmat kap, egy személyben dönt arról, mire mennyi pénz költhető.
Az igénykielégítési sorrend törvényileg szabályozott: elsőként a ki nem fizetett személyi juttatások - például az elmaradt ügyeleti díjak - kerülnek sorra, ezt követik az államot és a társadalombiztosítást megillető tartozások, majd a jelzáloggal biztosított követelések és csak a maradék jut a ki nem fizetett beruházóknak, beszállítóknak.
Tudomásunk szerint jelenleg - pontosabban immár négy éve - egyetlen ilyen végelszámolási eljárás folyik, mégpedig a Pomázi Munkaterápiás Intézet főszereplésével.
(A fenti írás Deli Erika, a Belügyminisztérium Önkormányzati Főosztályának szakértője előadása alapján készült - a szerk.)
Kató Gábor közgazdász és cége 1993 óta szakértőként, tanácsadóként és válságmenedzserként szereplője a magyar egészségügynek. Hosszú évek tapasztalatai alapján a kórházak eladósodási folyamatát az egészségügy, és ezen belül a kórházügy szerkezeti válsága egyik mellékjelenségének tekinti.
A kórházi válsághelyzetek kialakulásának típusait felvázolva elsőként az intézményi vezetés hibáit említi, a második csoportba az 1995-96-os év elvonásai következtében kialakult válsághelyzeteket sorolja, amelyek az intézmények mintegy 20 százalékát érintették. Ezt egy olyan konszolidáció követte, amely - Kató Gábor szerint - egyes kivételektől eltekintve nem érte el a célját, a "konszolidált" intézmények többsége ma ugyanott tart, mint tartott 4-5 évvel ezelőtt. A harmadik fázis annak a jogszabálynak hatályba lépésétől számítható, amely bevezette a kincstári, illetve önkormányzati biztosi rendszert. Ez az intézkedés a lényegi problémák felszíni megoldását kínálja csupán. Az eladósodásban tetten érhető válságjelenségek negyedik típusát az ágazat - feltehetően tudatos - visszafejlesztésének következményei, a valóban kivédhetetlen finanszírozási szituációk idézik elő.
Kató Gábor a válságmenedzselés eszközeit, lehetőségeit és eredményeit ismertette, mégpedig három kórház példáján.
A más és más helyen, más és más típusú intézményekben kialakult válságok okai többnyire azonosak:
A kórházak válságának általában két rétege mutatható ki:
Az intézményi válságmenedzselés megkezdésekor pénzügyi konszolidálási programnak kell készülnie, amelynek elsődleges célja a likviditás és a stabilitás helyreállítása. Ez egzisztenciák tömegét érintheti, ezért lehetetlen végrehajtani a tulajdonos pénzügyi és politikai támogatásának megszerzése és folyamatos biztosítása nélkül.
Mára kialakultak a válságkezelés "alapszabályai" is. Feltárás, intézkedési terv, intézkedési jogosultságok átrendezése, összevonása, szigorúan csak fedezettel rendelkező kötelezettségek vállalása stb. Ha mindez nem vezetett eredményre, jöhet az önkormányzati vagy kincstári biztos, akinek illetékessége kiterjed nemcsak a válság rendezésére, hanem az erőforrásokat, a struktúrát, infrastruktúrát, vagyonelemeket, működési mechanizmusokat is érintő, teljes körű reorganizációs program végrehajtására is. Válságot rendezni viszonylag egyszerű - jelentette ki Kató Gábor -, de az újabb válság kialakulását megelőző, konszolidált állapotot fenntartani igen nehéz.
A Zala Megyei Kórház 1998 áprilisáig mintegy 800 millió forintos adósságot halmozott fel, amelynek rendezéséhez a tulajdonos megyei önkormányzat mindössze 80 millió forint soron kívüli, visszatérítendő támogatással tudott hozzájárulni. Az eladósodás okát - a már ismertetett általános okokon túl - döntő részt a korábbi évek fejlesztéseire (radiológia, szívsebészet) felvett hitelek törlesztési kötelezettségeiben vélték felfedezni. Az eredmény: lejárt szállítói tartozások és mintegy 200 millió forint ki nem fizetett ügyeleti díj, illetve késedelmikamat-tartozás és vezetési válság. Az adósságrendezés érdekében terveket dolgoztak ki a kiadások visszafogására és a szakmai teljesítmény növelésére. Különösen ez utóbbi területen jártak sikerrel, elsőként az OEP-től felvett működési előleg törlesztését kezdték meg. 1999 júniusára az adósságállomány 279 millió forintra csökkent, megkezdődött az elmaradt ügyeleti díjak kifizetése, miközben jelentős, kötelezettségekkel nem terhelt tartalékot is sikerült felhalmozni.
Mivel járt a válságmenedzselés? Csidei Irén főigazgatótól megtudtuk, az intézmény átvilágítását követően intézkedési terv készült az orvosszakmai és a pénzügyi-gazdasági-műszaki területre. A legtöbb bevételnövekedést, illetve költségcsökkentést a diagnosztika, kiemelten a radiológia és labor területén sikerült elérni. Felülvizsgálták és újrafogalmazták minden egyes osztály és részleg működési szabályzatát, beleértve az orvosszakmai és ápolási területet, ami számos minőség-ellenőrzési elemet is tartalmazott. Újraszabályozták a vagyonvédelmet, a beszerzést és a készletgazdálkodást. Az őrzés-védésre, kertgondozásra, takarításra közbeszerzési pályázatot írtak ki. Kiemelt figyelmet fordítottak az intézményi gyógyszertár tevékenységére, hiszen a legtöbb adósság ezen a területen keletkezett. Abban, hogy jobban kihasználják a kapacitásokat, segített a karbantartás tervszerűvé tétele. Sikerrel pályáztak az energiafelhasználást racionalizáló programra. A kertészet, a mosoda és az élelmezés még meglévő kapacitásait piackutatás eredményeként sikerült lekötni. A szállítási tevékenységet privatizálták. Az informatika és a kontrolling területén különös figyelmet fordítottak a működési szabályzatokban megfogalmazott orvosszakmai és ápolási előírások betartására. Ez az érintettek ellenállásába ütközött, hiszen amellett, hogy tiszteletben tartja a szakma szabályait, erőteljes fékeket épít a gyógyítás gyakorlatába. A kórlaprevíziós bizottság számtalan olyan dokumentációs hiányosságot tárt fel, amely addig apasztotta az intézmény bevételeit. Jelentős létszámcsökkentésre is sor került, amelyet személyekre bontva egyeztettek az osztályvezető főorvosokkal, illetve részlegvezetőkkel. A döntő szót minden esetben ők mondták ki. Az osztályvezetők abban ugyancsak szabad kezet kaptak, hogy hogyan érik el a menedzsment által meghatározott mértékű költségcsökkentést.
A 380 ágyas hatvani kórház 142 millió forintos tartozásállományt halmozott fel. Ez elsősorban gazdálkodási hibákból és az elmaradt ügyeleti díjak szerencsétlen konstrukcióban történt kifizetéséből eredt. Az igen erős piaci konkurencia - Pásztó, Gyöngyös és főként a főváros közelsége - következtében a válságintézkedések hatására sem sikerült elérni a teljesítmény növekedését. A városi önkormányzat nemcsak nem segített, de visszakövetelte az eddig nyújtott 40 milliós hitelt is. A belső kontrollingrendszer kiépítésével és a kiadások drasztikus csökkentésével azonban sikerült javítani a helyzeten. Az adósság a múlt év őszére 83 millióra csökkent úgy, hogy a kórháznak nem maradt szállítói tartozása sem.
A fővárosi Szent János Kórház adósságállománya a válságmenedzselés kezdetén 738 millió forint volt. Ennek elsődleges oka - a szakértők szerint - a halogatott, illetve meg nem hozott döntésekben keresendő. A kórház erős versenyhelyzetben működik, ezért elsősorban az állandó kiadások és költségek csökkentése ígért sikert. A fővárosi önkormányzat jelentős hitellel és kedvező visszafizetési konstrukcióval járult hozzá ahhoz, hogy a kórház olyan pályára álljon, amelyen rendezhető az adóssága. Rövid idő alatt százmillióval sikerült csökkenteni a beszállítói tartozást. A folyamatot itt is, mint másutt, jelentősen visszavetette, hogy visszavonták az OEP-től felvett nettósításkülönbözetet.
Kató Gábor az eladósodások igazi okának az ágazati szintű rendszerproblémákat tartja. Ezek közül a legsúlyosabb, hogy nem ismerjük a lekötött erőforrások nagyságát. Ugyancsak gátja a racionális működésnek a költségvetési-intézményi szemléletű gazdálkodás, amely nélkülözi az üzemgazdálkodás elemeit. Kidolgozatlanok és hiányosak a privatizációs célok, azok jogszabályi keretei, eszközei, így továbbra sem vonhatók be az immár nélkülözhetetlen külső erőforrások.
Rendszerproblémák a tulajdonosok terén is adódnak. Ezek egy része a hozzáértés hiányából fakad: a válságmenedzser tapasztalatai szerint az önkormányzati testületek rendre nincsenek tisztában azzal, hogy intézményük milyen gazdasági állapotban van, és milyenben lesz fél év, egy év múlva. Ennek oka az is, hogy a kialakult szituáció felmérésére és kezelésére nincsenek eszközeik. Mindezt tetézi, hogy a fenyegető válságot gyakorta személyes érdekektől, érzelmi, sőt politikai indítékoktól vezérelve próbálják kezelni.
Az intézmények túlélését nehezíti az OEP, és különösen az egyes, MEP-ek szintjén tapasztalható kiszámíthatatlan finanszírozási gyakorlat. Kató Gábor szerint addig, amíg nem érkezik meg az adott havi ellátmány, egyszerűen tervezhetetlen egy intézmény havi likviditása. Amikor pedig megérkezik az összeg, senki sem tudja, hogy "miért éppen annyi, amennyi". Intézményi szintű problémának, korszerűtlen szemléletnek nevezte, hogy az intézményekben a havi többmilliárdos pénzforgalom fölött diszponáló pénzügyi-gazdasági vezetés még mindig alárendelt szerepet kénytelen játszani az orvosszakmai vezetés mellett. Ez a szemlélet tükröződik a pénzügyi és gazdálkodási osztályok munkatársainak képzettségében, bérezésében, de elhelyezésében is.
Nem feledve azt sem, hogy cége üzleti bevételeinek tetemes része e tevékenységből származik, Kató Gábor kijelentette, meggyőződése, hogy a kincstári, önkormányzati biztosok kirendelése, szakértők alkalmazása a magyar kórházak általános gazdálkodási problémáit nem oldja meg.