|
|
|
BMJ Magyar Kiadás 2001;2:106-9.
ÖSSZEFOGLALÓ KÖZLEMÉNYEK
Hogyan lehet visszaszorítani a cigarettacsempészetet?
Luk Joossens, Martin Raw
|
A dohányipar úgy érvel, hogy a dohánycsempészetet piaci erők hatása okozza – az országok közötti árkülönbségek ösztönzik a cigaretta csempészetét az „olcsóbb” országokból a „drágábbakba”. Az ipar azt a megoldást ajánlja, hogy a kormányok csökkentsék az adókat, mondván, hogy a költségvetés így juthat hozzá az őt megillető bevételhez. A tények azonban ellentmondanak ezeknek az állításoknak. A csempészet nagyobb mértékű az „olcsóbb” országokban és ott, ahol csökkentették az adókat, mint például Kanadában: a fogyasztás nőtt és az adóbevétel esett. Vannak azonban országok, amelyek jobb szabályozással, ellenőrzéssel megoldották a problémát. Jelenleg erre Spanyolország a legmeggyőzőbb példa és az Egészségügyi Világszervezet új keretegyezménye végre azon a szinten segítheti elő a dohánycsempészet megakadályozását, ahol az megfogható – globálisan.
A dohánycsempészet kritikus közegészségügyi kérdéssé vált, mivel olcsón juttat dohányt a piacra, könnyebben elérhetővé teszi a cigarettát és így serkenti a fogyasztást, következésképpen növeli a dohányzásból eredő egészségkárosodás okozta terhet. A csempészet nem elhanyagolható probléma: becslésünk szerint globálisan a legális cigarettaexport egyharmada tűnik el a feketepiacon (1). Ez a rendkívüli arány második kulcsjelentőségű hatást eredményez – többmilliárd dollár bevételkiesést a kormányok kincstára számára. Korábbi munkáinkban azt is kimutattuk, hogy a dohánycsempészet ellentmond a nyilvánvaló gazdasági logikának. Józan ésszel azt gondolhatnánk, hogy a cigarettacsempészet az „olcsó” országokból (például Dél-Európából) a „drága” országokba (például Észak-Európába) irányul, csupán az országok közötti árkülönbség következtében, amint ezt a dohányipar állítja. Ámbár ez is megtörténik, nem ez teszi ki a csempészet zömét, és Európában sokkal nagyobb mértékű az észak–dél irányú csempészet, mint az ellenkezője (2).
A valóság az, hogy csempészet a világ minden részén létezik, olyan régiókban is, ahol az adók kicsik. A legnagyobb európai nemzetközi dohányipari cég, a BAT (British American Tobacco) egyik belső használatra készült dokumentumában úgy becsülik, hogy a világ 5300 billiós cigarettaeladásából 318 billió (közel 6%) volt DNP cigaretta (DNP=duty not paid=nem adózott) – az iparban így nevezik a feketepiacot (3). Ennek legnagyobb része Kelet-Európa és az Ázsia–Csendes-óceán régió számlájára írható, egyenként 85 billióval, bár Nyugat-Európa részvétele is jelentős, mintegy 50 billió. Az összes piaci eladáshoz viszonyítva a DNP cigaretta mennyisége legnagyobb Kelet-Európában (körülbelül 13%), valamint Afrikában és a Közel-Keleten (körülbelül 12%), de jelentős Latin-Amerikában (körülbelül 9%) és Nyugat-Európában is (körülbelül 7%).
Nyugat-Európában vannak a világon a legmagasabb árak – 1996-ban négy-ötször magasabbak voltak, mint Afrikában, a Közel-Keleten és Kelet-Európában (4) –, mégis, e magas árak ellenére, a csempészet általában kisebb arányú, mint a világ más részein. Más szavakkal, a csempészetet mindenekelőtt nem „piaci erők” okozzák, hanem a kínálat irányítja, az adó illegális meg nem fizetésére irányuló csalás eredményeképpen.
Mégis, a dohányipar azért lobbizik a kormányoknál, hogy csökkentsék a dohányáruk adóját, mert ez megoldja a csempészet problémáját és növeli a kormány bevételeit. Ez azonban nem igaz: amikor a kanadai kormány az ipar nyomására csökkentette a cigaretta adóját, az eredmény katasztrofális volt. A dohánycsempészet nem csupán a dohányt teszi olcsóbban hozzáférhetővé, hanem szabotálja az országok dohánytermék-adózási rendszerét és dohányszabályozási stratégiáját. A meghatározó jellegzetesség nem a határokon átnyúló kereskedés és csempészés, hanem a nagymértékű csalás, amelyben többmillió cigaretta bújik ki az adózás alól és jelenik meg a feketepiacon. A valódi haszonélvezők a dohányipari társaságok (2). Ebben a közleményben olyan megoldásokat javasolunk a csempészet leküzdésére, amelyek logikusan következnek az okok valódi megértéséből.
Módszerek
A csempészet illegális kereskedés, ami azt jelenti, hogy a statisztikai adatok gyakran nem megbízhatóak. A különböző országok vám- és adóhatóságai végeznek becsléseket, de ezeket gyakran nem hozzák nyilvánosságra. A különböző publikációkban hivatkozott számok mellett becsléseink forrása a csempészett cigarettákra vonatkozóan a vámhatóságok, az adóbevételekre vonatkozóan pedig az adó- és egészségügyi hatóságok voltak. Ezek gyakran beszélgetéseken, értekezletek megbeszélésein vagy nem hivatalosan hozzánk eljuttatott dokumentumokon alapulnak, de publikálásra vagy más módon nyilvánosságra ritkán kerültek.
Az országok válasza a csempészetre
Kanada és Svédország
Kanada és Svédország a növekvő csempészet miatt csökkentette a dohánytermékek adóját. Kanadában jól kimutatható ennek a közegészségügyre és az adóbevételekre gyakorolt negatív hatása. Kanadában az adó 1994-ben történt csökkentését követően a cigaretták reálára egyharmadával csökkent. A tizenévesek között a dohányosok prevalenciája 16%-ról 20%-ra emelkedett és a teljes népességben is megnőtt (5). A szövetségi adóbevételek 1200 millió kanadai dollárral csökkentek, ami több mint kétszerese az előre megjósolt összegnek (6).
Svédországban még nem állnak rendelkezésre az adócsökkentés hatásának értékeléséhez szükséges adatok. Két jelentős adóemelés, 1996 decemberében és 1997 augusztusában mintegy 43%-kal megemelte a cigarettaárakat, durván 6 dollárra csomagonként. Az adóbevétel megnőtt és a cigarettafogyasztás csökkent (7). Felismerve azonban, hogy a csempészet egyre inkább problémát jelent (és hogy a társadalom nem támogatja az adóemelést), az 1997-es adóemelést 1998 augusztusában visszavonták (7). A dohányzók 1999-es évi prevalenciája még nem ismert, de, mint az 1. táblázaton látható, az adóbevétel kisebb volt, mint a megelőző két évben (Paul Nordgren, Országos Közegészségügyi Intézet, Stockholm, személyes közlés).
|
Kanada más okból fontos. A történet kulcsa a kanadai gyártók által New York államba exportált kanadai cigaretta volt (ahol ennek nincs piaca, mivel az Egyesült Államok dohányosai főleg hazai gyártmányt szívnak), ahonnan ezeket visszacsempészték Kanadába. A legkevesebb, ami a dohányiparról elmondható, hogy megkönnyítette a csempészést azáltal, hogy szállította a cigarettát. A valóságban 1998-ban első ízben ítéltek el dohánygyártó társaságot a csempészetben történő közreműködés miatt. Az RJR Nabisco egyik leányvállalatát bűnösnek nyilvánították cigaretta Kanadába történő illegális visszaexportálásához nyújtott segítség miatt. A vállalat (Northern Brands) beleegyezett, hogy 15 millió dollár pénzbüntetést és kártérítést fizessen az illegális tevékenységben való részvétele miatt. A kanadai Szövetségi Kormány 1999-ben 1 milliárd dolláros keresetet nyújtott be Syracusában, New York államban az RJ Reynolds társaság és a Kanadai Dohánygyártó Tanács ellen, azzal vádolva őket, hogy a dohánygyártók nagyszabású illegális csempésztevékenységet folytatnak. A Northern Brand egyik alkalmazottját, akihez az exportált cigarettát irányították, bűnösnek nyilvánították abban, hogy felelős nyolcbillió csempészett cigaretta Kanadába történt eladásáért, de az RJ Reynolds tagadja, hogy szerepe lett volna ebben (8, 9).
Világos, hogy a dohányiparnak mind több kormányzat szerint felelnie kell arra a kérdésre, hogy milyen szerepe van a dohánycsempészetben. Az elmúlt hónapokban Kanada, Kolumbia és Ecuador indított pert egyesült államokbeli dohányipari társaságok ellen csempészet miatt. Bár a kanadai keresetet 2000 júliusában bírósági indokok alapján elutasították, Kanada fellebbezett (10). Az Európai Bizottság 2000 júliusában közölte, hogy polgári pert tervez az egyesült államokbeli dohánygyártók ellen csempészetben való állítólagos részvétel miatt (11), és Nagy-Britanniában a parlament Egészségügyi Bizottsága kezdeményezte, hogy a Kereskedelmi és Ipari Minisztérium indítson vizsgálatot a BAT-nek csempészetben történt feltételezett részvétele miatt (12).
Spanyolország és Andorra
Spanyolország egyike a világ kevés országának, ahol sikeresen birkóztak meg a csempészettel. Ez nem a dohányáruk adójának a csökkentésével történt. Annak ellenére, hogy a spanyol cigaretták a legolcsóbbak között vannak az Európai Unióban, 1995-ben a csempészett cigaretták 15%-ban részesedtek a piacból (2). Spanyolországban és az Európai Unióban a csempészett cigaretták egyik forrása Andorra volt. 1997-ben országos és európai szinten összehangolt akciót indítottak a csempészett cigarettaellátás csökkentésére. A spanyol, francia, brit, ír és andorrai hatóságok, valamint a European Anti Fraud Office (OLAF: európai csalás elleni hivatal) szoros együttműködésével csökkentették a csempészett cigaretták Andorrából történő szállítását. Az akció keretében lezárták az andorrai határt, a völgyekben és a magaslatokon járőröző polgárőrséggel nehezítették meg a csempészést, az Európai Unió és tagállamai pedig politikai nyomást gyakoroltak az andorrai kormányra, hogy új törvényekkel tegyék illegálissá a szomszédos országokba történő dohánycsempészetet (13).
Ennek eredményeképpen a csempészett cigaretta aránya, amely 1997 elején a spanyol piac 12%-át tette ki, 1999 közepére 5%-ra esett vissza (Ignacio Garcia, Vám- és Adóhatóság, Madrid, személyes közlés). A legális cigarettaeladás az 1997. évi 78 billióról 1998-ban 89 billióra növekedett, az adóbevétel pedig ugyanazon évben 25%-kal nőtt (Jesus Lauzurica, Vám- és Adóhatóság, Madrid, személyes közlés) (2. táblázat). A spanyol vámhatóságok szerint nem az elosztás utcaszinten történő – a gyakorlatban csaknem lehetetlen – ellenőrzése vezetett a sikerhez, hanem az ellátás behozatali akadályozása „konténer szinten” a felderítés, a vámszervek tevékenysége és együttműködése, valamint a technika segítségével (Ignacio Garcia, Vám- és Adóhatóság, Madrid, személyes közlés).
|
Andorra jelentősége abban van, hogy jól mutatja be a dohányipar szerepét. Andorra nem csak a spanyol piacra szállított illegális cigarettát, hanem Nagy-Britanniába is. A mindössze 63 000 lakosú Andorrába irányuló brit export az 1993-as 13 millió cigarettáról 1997-re 1520 millióra nőtt. Mivel ebből nagyon keveset exportáltak vissza legálisan és az andorrai dohányosok általában nem szívnak brit márkákat, vagy az a helyzet, hogy 1997-ben minden egyes andorrai (beleértve a gyermekeket és a nemdohányzókat is) naponta 60 brit cigarettát szívott el, vagy pedig ezeket a cigarettákat kicsempészték Andorrából. Nyilvánvalónak látszik, hogy a társaságok tudtak arról, hogy mi történik a cigarettáikkal. A BBC „Money Programme” című műsorában 1998. november 8-án a televíziós interjúban a Gallaher dohánygyártó társaság szóvivője így nyilatkozott: „Mi legálisan adunk el cigarettát a különböző országokban a viszonteladóknak. Ha a viszonteladók azután továbbadják a termékeket másoknak, akik illegálisan visszahozzák az országba, ez kívül esik a hatókörünkön.” A riporter ellenvetésére, „Szerintem ez igenis az Önök hatókörébe tartozik, mert megtehetnék, hogy nem szállítanak cigarettát részükre”, a szóvivő így válaszolt: „Ez nem befolyásolná a csempészés mértékét, mivel akkor a csempészek valaki másnak a termékét hoznák vissza”.
Nagy-Britannia
Nagy-Britanniában a dohánycsempészet viszonylag újkeletű probléma, melynek hátterében az európai árakhoz képest magas brit cigarettaárak (csomagonként több mint 4 font vagy 6 US dollár) és az erős font van. Ugyanúgy, mint Kanadában, a csempészet azért vált problémává, mivel főként a hazai márkák váltak hozzáférhetővé a Nagy-Britannián kívüli csempészhálózat számára, amely illegálisan juttatta vissza ezeket az országba. A brit vám- és adóhatóságok feltételezése szerint a csempészpiac az 1996–97-es 3%-ról 1999–2000-re 18%-ra növekedett, a költségvetés elmaradt bevétele pedig 1996 és 1999 között évi 690 millió font sterlingről 2500 millióra nőtt (14).
A dohányipar ismét azzal érvelt, hogy ez a piaci erők következménye. A valódi problémát azonban itt sem a turisták által külföldön vásárolt cigaretta csempészete jelenti, hanem a konténer méretű csalás – azaz a dohányipar által exportált, sok-sok konténernyi cigaretta eltűnése a feketepiacon, amint azt Andorra példája mutatja. A vám- és adószervek becslése szerint az állam 1999-ben 50 millió font sterling bevételtől esett el a légiutasok csempészése következtében, 340 milliótól a csatornán átkelő utasok által végzett csempészés miatt, de 1400 milliótól a konténercsempészet következtében (14). Alapvetően azért, mert egy konténerben nem néhány ezer, hanem 5-10 millió cigaretta van és nagyobb profitkülönbözetet biztosít, mivel a cigarettát az adó megfizetése nélkül exportálják (ahelyett, hogy vámot fizetnének, de egy olcsóbb országból származó termék után). Így a tízmillió, adófizetés nélküli tranzitcigarettát tartalmazó konténert 200 000 fontért lehet megvásárolni, és mintegy 2 millió fontért lehet eladni, ami nagyon vonzó profitkülönbözet.
Nagy-Britannia kormánya válaszlépésként különböző intézkedéseket jelentett be, közöttük a konténerek vizsgálatára szolgáló eszközök hálózatának létrehozását, a cigarettacsomagok megjelölését feltűnő zárjeggyel, a büntetési tételek felemelését, a vámtisztviselők létszámának növelését és a közvélemény figyelmét felhívó kampányt. A kormányzat reményei szerint nem valószínű, hogy ki tudják küszöbölni a problémát, legfeljebb féken tudják tartani (14). Tekintettel a dohányipar világos szándékára, hogy a csempészek számára hozzáférhetővé teszi a cigarettát, a csempészetre mért igazi csapást a cigarettaszállítás ellenőrzése jelenti, ehhez pedig nemzetközi szintű összehangolt akcióra van szükség.
Következtetések
Andorra példája azt mutatja, hogy a dohányipar a feketepiacot egyszerűen a piaci verseny egyik területének tekinti. A BAT alelnöke (korábbi egészségügyi miniszter) a közelmúltban egy váratlan őszinte pillanatában a következőket mondta: „Ahol a kormányzat nem mutat cselekvési hajlandóságot vagy az erőfeszítései hatástalanok, mi cselekszünk, teljes mértékben a törvény határain belül, azon az alapon, hogy készítményeink a versenytársak készítményei mellett kaphatók legyenek a csempészpiacon éppúgy, mint a törvényes piacon” (15). A következő napon a Guardian szerkesztőségi cikkében az állt, hogy ez hihetetlen beismerés volt: „Nyíltan bevallotta, a társaság úgy szállít cigarettát, hogy tudja, az valószínűleg a feketepiacon fog landolni” (16).
Jóindulattal arra a következtetésre juthatnánk, hogy a dohányipar 1–3 millió dollár értékű konténernyi termékeket megdöbbentő hanyagsággal szállít. Amint bemutattuk, a valóságban csalásról van szó, ezért az igazi megoldás az, ha ennek az értékes és veszélyes terméknek a szállítását nemzetközi szerződés alapján ellenőrzik. Az egyik nehézséget az jelenti, hogy a gyártók technikai értelemben nem hágják át a törvényt, azzal érvelve, hogy nem az ő dolguk, mit csinál a viszonteladó a (legálisan eladott és vásárolt) cigarettával. Hasonló érvelés társadalmilag és politikailag elfogadhatatlannak bizonyult, amikor a termék fegyver, ezért azt ajánljuk, hogy a dohányexportot és szállítást a fegyverzet-ellenőrzéshez hasonló módszerekkel szabályozzák. A WHO 2000 októberében vitát kezd a dohányáruk szabályozásának keretegyezményéről. A dohánycsempészettel külön protokol foglalkozhat. Ez például előírhatja, hogy a gyártó felelősségére a dohánytermékek csomagolásán fel kell tüntetni a termék útjának minden állomását, bizonyítva, hogy a cigaretta legálisan kerül a végfelhasználói piacra. A gyártók kérhetnének cigarettaexport-engedélyt is. Csak ilyen nemzetközi szintű akció oldja meg a problémát, de most bemutattuk, hogy megvalósítható.
Köszönetet mondunk Teresa Salvadornak, Joan Villalbinek, Paul Nordgrennek, Clive Batesnek és David Sweanornak az általuk nyújtott információkért és a közlemény tervezetéhez fűzött segítőkész megjegyzéseikért.
Támogatás: A kutatást a Cancer Research Campaign (Nagy-Britannia) és a National Institute for Public Health (Svédország) támogatta.
Érdekütközés: Nem volt.
International Union Against Cancer, EU Liaison Office, rue de Pascale 33, 1040 Brussels, Belgium Department of Public Health Science, Guy’s King’s and St Thomas’s School of Medicine, University of London, London Correspondence to: BMJ 2000;321:947-50.
Luk Joossens, consultant
Martin Raw, honorary senior lecturer
L. Joossens
joossens@globalink.org